Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР"

 

 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л.Кононова              

 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О.Лучина                

 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С.Эбзеева               

 

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аместистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева

с участием:

представителей стороны, ходатайствующей о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации, - В.А.Бокова, И.М.Братищева, В.И.Зоркальцева, М.И.Лапшина, И.П.Рыбкина, В.И.Севастьянова, Ю.М.Слободкина, А.С.Соколова, Д.Е.Степанова, Б.В.Тарасова - народных депутатов Российской Федерации; С.А.Боголюбова, В.Г.Вишнякова, Б.П.Курашвили, В.С.Мартемьянова, Б.Б.Хангельдыева - докторов юридических наук;

представителей Президента Российской Федерации как стороны, издавшей рассматриваемые указы, Г.Э.Бурбулиса - государственного секретаря при Президенте Российской Федерации, М.А. Федотова - доктора юридических наук, С.М.Шахрая - члена Верховного Совета Российской Федерации;

представителей стороны, ходатайствующей о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, - И.А.Безрукова, А.А.Котенкова, О.Г.Румянцева - народных депутатов Российской Федерации, А.М.Макарова - члена Московской городской коллегии адвокатов;

представителей стороны, отстаивающей интересы КПСС и КП РСФСР, - В.Г.Вишнякова - доктора юридических наук, Ю.В.Голика - кандидата юридических наук, Г.А.Зюганова - бывшего секретаря ЦК компартии РСФСР, Ю.П.Иванова - члена Московской областной коллегии адвокатов, В.А.Ивашко - бывшего заместителя Генерального секретаря ЦК КПСС, В.В.Калашникова - бывшего секретаря ЦК КПСС, А.В.Клигмана - члена Московской областной коллегии адвокатов, М.И.Кодина - бывшего заместителя председателя ЦКК КПСС, Б.П.Курашвили - доктора юридических наук, В.А.Купцова - бывшего первого секретаря ЦК Компартии РСФСР, В.С.Мартемьянова - доктора юридических наук, И.И.Мельникова - бывшего секретаря ЦК КПСС, О.О.Миронова - доктора юридических наук, М.Ф.Руднинского - доктора юридических наук, Ю.М.Слободкина народного депутата Российской Федерации, Р.Г.Тихомирнова - члена Московской городской коллегии адвокатов, В.Д.Филимонова - доктора юридических наук, Б.Б.Хангельдыева - доктора юридических наук,

руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165-1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 3 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности названных указов, в котором содержится требование признать их не соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая и 1 ноября 1991 года, поскольку, по мнению заявителей, Президент Российской Федерации, издавая названные указы, вторгся в сферы законодательной и судебной властей.

1. Основанием для рассмотрения дела о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации от 23 и 25 августа, 6 ноября 1991 года, в соответствии с пунктами 5 и 6 части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли данные указы Конституции Российской Федерации, установленному в Российской Федерации разделению законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Необходимость проверки конституционности упомянутых указов в одном производстве обусловлена неразрывной связью этих актов: они имеют один предмет регулирования, затрагивают единый комплекс правоотношений. Указы касаются деятельности на территории Российской Федерации одной организации - КПСС и Компартии РСФСР как ее составной части; имущества, которым владела, пользовалась и распоряжалась на территории Российской Федерации КПСС, а также содержат оценку деятельности организационных структур Компартии.

Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года была приостановлено деятельность КП РСФСР, а Указом от 6 ноября 1991 года прекращена на территории Российской Федерации деятельность КПСС и КП РСФСР; Указом от 23 августа 1991 года поручалось МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества КП РСФСР, Центральному банку РСФСР - приостановить операции по счетам органов и организаций КП РСФСР, а указами от 25 августа и 6 ноября 1991 года предусматривался ряд охранных мероприятий по отношению к имуществу КПСС и КП РСФСР на территории Российской Федерации, которое объявлялось находящимся в государственной собственности, в связи с чем государственным органам передавалось право пользования этим имуществом. Меры, предусмотренные в отношении КПСС и КП РСФСР в указах от 23 и 25 августа 1991 года, получили развитие в Указе от 6 ноября 1991 года, который по своим юридическим последствиям в основном поглощает два предыдущих.

Возможность проверки в рамках одного дела конституционности нескольких правовых актов, а при проверке конституционности одного правового акта - одновременного вынесения решения также и в отношении актов, основанных на обжалуемом либо его воспроизводящих, предусмотрена в части третьей статьи 32, части третьей статьи 64, частях второй и четвертой статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

 

В настоящее время действует Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"

 

Фактические обстоятельства, которые упоминаются в проверяемых указах, устанавливаются и исследуются Конституционным Судом в той мере, в какой они могут служить основанием содержащихся в указах правовых решений, характеризуют конституционность этих решений и постольку, поскольку, в соответствии с частью четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, их установление входит в компетенцию Конституционного Суда, не будучи отнесено к юрисдикции других судов и иных государственных органов.

2. В период подготовки к рассмотрению данного ходатайства в Конституционный Суд с 12 по 25 мая 1992 года поступили ходатайства ряда народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. Ходатайства основываются на статье 165-1 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и содержат требование признать КПСС и КП РСФСР неконституционными организациями, а вышеупомянутые указы - конституционными. Основанием для рассмотрения дела стала обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии целей и деятельности КПСС и КП РСФСР Конституции Российской Федерации.

Статья 165-1, включенная в Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 года и вступившая в силу 16 мая 1992 года, уполномочивает Конституционный Суд на рассмотрение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений. При этом Конституционный Суд исходит из того, что санкции в связи с неконституционной практикой политических партий были предусмотрены 16 июня 1990 года в новой редакции статьи 7 Конституции Российской Федерации, согласно которой не допускается, а значит, должна быть пресечена деятельность партий, других общественных объединений, имеющая конституционно запрещенную направленность.

Принцип недопустимости обратной силы закона не имеет отношения к вопросу об изменении подсудности дела, которая определяется в соответствии с законом, действующим в момент его рассмотрения.

Статья 2 Закона о Конституционном суде Российской Федерации обязывает Конституционный Суд обеспечивать непосредственное действие Конституции на всей территории Российской Федерации. Это относится и к его компетенции проверять конституционность политических партий и иных общественных объединений в соответствии со статьей 165-1 Конституции Российской Федерации.

Порядок конституционности судопроизводства по вопросу о конституционности политических партий, других общественных объединений может определяться в соответствии с основными правилами производства в Конституционном Суде, в необходимых случаях - на основе аналогии процессуального закона, прежде всего положений действующего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. При этом исследованию в оценке подлежит правовая сторона организации и деятельности политических партий.

В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР" отрицается природа КПСС как политической партии. В то же время вопрос о конституционности КПСС и КП РСФСР тесно связано с вопросом об их правовой природе, которая является отправной точкой для оценки конституционности мер, принятых в отношении них согласно проверяемым указам. На лицо, таким образом, очевидная общность, предмета ходатайств, заявленных в Конституционных Суд различными группами народных депутатов Российской Федерации.

Исходя из этого и руководствуясь статьей 165-1 Конституции Российской Федерации, частью первой статьи 20 и частями четвертой и восьмой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд соединил ходатайство о проверке конституционности трех названных указов Президента Российской Федерации и ходатайства о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, считая последний вопрос сопутствующим.

3. Рассматриваемые указы издавались Президентом Российской Федерации в условиях противоречивости и пробельности законодательного регулирования деятельности политических партий в Российской Федерации.

Из республиканских актов, регулирующих статус общественных объединений, в Российской Федерации существовало только Положение о добровольных обществах и союзах от 10 июля 1932 года, предусматривавшее, в частности, административный порядок ликвидации этих общественных объединений. Положение о добровольных обществах и союзах, однако, определяло правовой статус не партий, профсоюзов и других массовых общественных объединений, а "организаций общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни", наблюдение и контроль за работой который возлагались на центральные и местные органы исполнительной власти. Поэтому данное Положение не может служить правовой основой определения конституционности политических партий и компетенции государственных органов по отношению к партиям в период издания рассматриваемых указов.

Что касается Закона СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях", то на практике этот Закон фактически признавался действующим и применялся на территории Российской Федерации. Как видно из содержания Указа от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", из этого исходил и Президент Российской Федерации.

 

В настоящее время деятельность политических партий регулируется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"

 

В настоящее время деятельность общественных объединений регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

 

Исследовав рассматриваемые указы, заслушав выступления сторон, заключения экспертов и показания свидетелей, изучив представленные документы, руководствуясь при этом частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

 

I

 

В ходатайстве группы народных депутатов Российской Федерации утверждается, что Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" является антиконституционным, поскольку приостановление деятельности общественного объединения возможно только в условиях чрезвычайного положения, которого не было в момент издания Указа, и что тем самым Президент Российской Федерации превысил свои полномочия.

Представители Президента Российской Федерации утверждали, что решение Президента о приостановлении деятельности КП РСФСР на территории Российской Федерации соответствовало его конституционным полномочиям, установленному в Российской Федерации разделению властей и закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Из содержания Указа от 23 августа 1991 года следует, что Президент Российской Федерации при его издании исходил из статуса Компартии как общественного объединения. В Указе, в частности, отмечалось, что КП РСФСР не зарегистрировалась в установленном порядке, что органы Компартии поддержали ГКЧП, непосредственно участвовали в создании чрезвычайных комитетов в ряде регионов, чем грубо нарушали Конституцию и законы Российской Федерации, Закон СССР "Об общественных объединениях", а также препятствовали исполнению Указа Президента Российской Федерации от 20 июля 1991 года "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР".

В Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, принятой 12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов Российской Федерации, определялось, что Российская Федерация гарантирует всем гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям, действующим в рамках Конституции Российской Федерации, равные правовые возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами. В статье 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 16 июня 1990 года устанавливалось, что все политические партии, общественные организации и массовые движения, выполняя функции, предусмотренные их программами и уставами, действуют в рамках Конституции СССР, Конституции Российской Федерации, конституций республик в составе Российской Федерации и законов СССР, Российской Федерации и республик в ее составе.

В 1990 году была учреждена КП РСФСР. Она создавалась как часть КПСС. В пункте 2 постановления Учредительного съезда КП РСФСР говорилось: "Установить, что Коммунистическая партия РСФСР объединяет партийные организации, расположенные на территории республики, является составной частью КПСС, руководствуется ее программными документами и Уставом, имеет единый с ней партийным билет" ("Правда", 22 июня 1990 года). В Декларации, принятой Учредительным съездом, объявлялось, что Коммунистическая партия РСФСР образована в составе единой и обновляющейся КПСС. Эти положения воспроизводились в Обращении Учредительного съезда к коммунистическим партиям союзных республик, в Обращении к коммунистам, народам России, в Резолюции о текущем моменте и первоочередных задачах Коммунистической партии РСФСР ("Правда", 24 июня 1990 года).

Впоследствии данная позиция официально не пересматривалась. Все документы КП РСФСР свидетельствуют о том, что она рассматривала себя в качестве структурной части КПСС. КП РСФСР могла согласно Уставу КПСС на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС разрабатывать свои программные и нормативные документы, была обязана проводить ее линию в сфере государственного строительства, социально-экономического и культурного развития республики (п. 22). Регистрация КП РСФСР, следовательно, не предусматривалась. КП РСФСР не обладала и правами юридического лица.

Назначение КП РСФСР состояло в том, чтобы объединить партийные организации КПСС, расположенные на территории РСФСР, координировать и направлять их деятельность, представлять их во взаимоотношениях с центральными органами КПСС, а также с другими партиями и движениями.

То, что КП РСФСР не являлась самостоятельной партией, доказывают и следующие обстоятельства:

а) КП РСФСР возникла по инициативе политбюро ЦК КПСС как составная часть КПСС. Соответствующее решение было принято 3 мая 1990 года. Впоследствии оно получило подтверждение в решении политбюро ЦК КПСС от 8 июня 1990 года. Однако согласно Закону СССР "Об общественных объединениях" инициаторами создания партии могут быть только граждане, но не партия (части первая и вторая статьи 8);

б) Уставом КПСС компартии союзных республик объявлялись самостоятельными в системе КПСС, и, соответственно, членство в какой-либо из них одновременно означало членство в КПСС. При этом пункт 2 Устава запрещал члену КПСС состоять в других партиях. Следовательно, образование КП РСФСР в качестве составной части КПСС не изменяло статус коммунистов на территории Российской Федерации: они оставались членами КПСС, но входили в нее через КП РСФСР;

в) согласно упомянутому Закону общественным объединением признается добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов. При образовании КП РСФСР это не принималось во внимание: учредительный съезд получил такой статус в ходе работы Российской партийной конференции; его участниками были избранные на XXVIII съезд КПСС от коммунистов России делегаты, которые не наделялись полномочиями создавать самостоятельную партию. Воля членов КПСС - коммунистов России относительно создания новой Компартии, вхождения в нее и выхода из КПСС каждого из них не выявлялась. Подобное допустимо, если образование КП РСФСР рассматривать как структурную перестройку КПСС. Но если анализировать статус КП РСФСР с точки зрения ее притязаний именоваться самостоятельной партией, независимой от КПСС, то игнорирование требований добровольности, свободы волеизъявления граждан становится дополнительным и веским основанием к отказу в признании КП РСФСР в качестве новой партии, независимой от КПСС. Кроме того, закон исключает коллективное членство в партии, оно могло быть только индивидуальным;

г) КП РСФСР не имела своего устава и собственной программы.

Таким образом, КП РСФСР не была самостоятельной партией и не нуждалась в регистрации. Поэтому обвинения в ее адрес относительно незарегистрированности, содержащиеся в преамбулах Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", следует признать не имеющими юридического значения, не говоря уже о том, что регистрации подлежат не сами общественные объединения, а их уставы.

Будучи составной частью КПСС, Компартия РСФСР не могла помимо КПСС стать самостоятельным собственником имущества.

В постановлении первого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О механизме народовластия в РСФСР", в принятом за основу на съезде "Декрете о власти" в Российской Федерации провозглашалось равноправие граждан независимо, в частности, от политических и иных убеждений, принадлежности к партиям или иным действующим в законном порядке общественным организациям (что было закреплено в статье 34 Конституции РСФСР); запрещалось совмещение должностей руководителей органов государственной власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях; устанавливалось, что "всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность органов государственной власти и управления, хозяйственную и социально-культурную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью". Во исполнение этих решений съезда Президент Российской Федерации издал 20 июля 1991 года Указ "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР".

Позиция Компартии РСФСР по данному вопросу получила отражение в постановлении ЦК КП РСФСР от 6 августа 1991 года "О неотложных вопросах работы партийных организаций Компартии РСФСР в связи с Указом Президента РСФСР от 20 июля 1991 года "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР" ("Советская Россия", 8 августа 1991 года). В нем, в частности, руководителям предприятий и учреждений предлагалось не принимать меры, направленные на прекращение деятельности организационных структур политических партий.

Таким образом, руководство КП РСФСР выражало несогласие с Указом Президента от 20 июля 1991 года и препятствовало его исполнению.

19 августа 1991 года заявлением советского руководства объявлялось чрезвычайное положение в отдельных местностях СССР (которые не были определены) и для управления страной и эффективного осуществления режима чрезвычайного положения образовался Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП), т.е. неконституционный государственный орган.

Руководство КПСС и КП РСФСР, многие областные и краевые партийные комитеты прямо или косвенно поддержали действия неконституционного ГКЧП, что подтверждается, в частности:

шифротелеграммой N 215-Ш, направленной 19 августа 1991 года из ЦК КПСС первым секретарям компартии союзных республик, крайкомов, обкомов и райкомов партии, в которой говорилось: "В связи с введением чрезвычайного положения примите меры участия коммунистов в содействии Государственному комитету по чрезвычайному положению в СССР. В практической деятельности руководствоваться Конституцией СССР. О Пленуме ЦК и других мероприятиях сообщим дополнительно. Секретариат ЦК КПСС";

телеграммой секретаря ЦК КПСС Шенина с требованием информировать о принятых мерах;

проектом заявления политбюро ЦК КПСС в поддержку ГКЧП, которое отказались подписать только два члена политбюро - Назарбаев и Силлари;

рядом шифротелеграмм, поступавших в ЦК КПСС: из Марийского рескома КПСС, Нижегородского и Тамбовского обкомов КПСС и других.

В условиях фактической бездеятельности высших государственных органов СССР Президент Российской Федерации издал ряд указов, направленных на защиту Конституции, законности, на обеспечение государственной и общественной безопасности. При этом Президент осуществлял полномочия, предоставленные ему Конституцией и постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 августа 1991 года "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР".

Действия Президента Российской Федерации и других республиканских органов государственной власти и управления по защите конституционного строя были одобрены в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 22 августа 1991 года "О политической ситуации в республике, сложившейся в результате антиконституционного государственного переворота в СССР".

Позиция и действия руководства России, позволившие восстановить конституционную власть в стране, получили одобрение в Указе Президента СССР от 22 августа 1991 года "Об отмене антиконституционных актов организаторов государственного переворота", а также в постановлениях Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом" и от 20 августа 1991 года "О первоочередных мерах по предотвращению попыток осуществления государственного переворота".

Незаконное решение ГКЧП о введении чрезвычайного положения, как и все иные его акты, было отменено 22 августа 1991 года указом Президента СССР. На территории Российской Федерации чрезвычайное положение Президентом республики не объявлялось и на момент издания Указа от 23 августа 1991 года не имело места. На этом основании в ходатайстве группы народных депутатов Российской Федерации утверждается, что приостановление деятельности Компартии данным Указом противозаконно, поскольку такое приостановление возможно только в условиях чрезвычайного положения.

В законодательстве, действовавшем в тот период и действующем в настоящее время на территории Российской Федерации, нет общей нормы, прямо предусматривающей основания и порядок приостановления деятельности политических партий, других общественных объединений или их руководящих структур. В то же время возможность такого приостановления закреплялась не только в пункте "в" статьи 23 Закона Российской Федерации "О чрезвычайном положении" и аналогичном законе в связи с введением чрезвычайного положения, но и в Законе СССР от 2 апреля 1990 года "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР".

Сопоставление названных актов с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации, а также статьями 3 и 22 Закона СССР "Об общественных объединениях" дает основание для вывода, что и российский, и союзный законодатель исходил из принципа, согласно которому приостановление компетентными государственными органами деятельности политических партий и других общественных объединений, помимо случаев чрезвычайного положения, возможно при наличии тех же оснований, что и недопущение их деятельности. Последнее в соответствии с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации допустимо и необходимо в целях пресечения перечисленных в этой норме противоправных деяний.

Приостановление деятельности общественных объединений должно осуществляться, таким образом, в интересах обеспечения безопасности граждан, государственной и общественной безопасности, нормальной деятельности государственных институтов. Во всех этих случаях деятельность общественных объединений приостанавливается до принятия решения судебным органом. Приостановление деятельности общественного объединения при наличии основания предполагать, что оно участвовало в антиконституционных деяниях, обстоятельства которых подлежат расследованию, служит именно этим целям. В то же время процедура его не была урегулирована. При этом в тех актах, где прямо закреплена возможность приостановления деятельности общественных объединений, такое полномочие предоставлено высшему должностному лицу государства - Президенту.

Приостановление в названных выше целях деятельности Компартии РСФСР указом Президента Российской Федерации было осуществлено в сложившейся в августе 1991 года ситуации. Оно соответствовало положениям статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, обязывающей органы государства обеспечивать охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдать действующие законодательства, а также соответствовало конституционному статусу Президента Российской Федерации, прежде всего - предусмотренному абзацем первым пункта 11 статьи 121-5 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года его полномочию принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации, от ее имени участвовать в обеспечении государственной и общественной безопасности Союза ССР. Применение таких мер не связывается законом с обязательным объявлением чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. Указанное полномочие включает право Президента России признать наличие угрозы государственной и общественной безопасности страны и в зависимости от степени реальности угрозы принимать решения в соответствии со своей компетенцией.

Президент Российской Федерации в данном случае действовал как высшее должностное лицо республики и глава ее исполнительной власти (часть первая статьи 121-1 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года) в соответствии со своей присягой, в которой он обязался, в частности, защищать суверенитет Российской Федерации (статья 121-4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года).

Издавая Указ от 23 августа 1991 года, Президент Российской Федерации исходил из статуса КП РСФСР как общественного объединения, следовал статьям 6 и 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, статьям 6 и 7 Конституции СССР, действовавшей в редакции от 26 декабря 1990 года, статье 1 Закона СССР "Об общественных объединениях". Указ был направлен на непосредственное применение части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, не допускающей деятельности партий, организации и движений, имеющих целью или методом действий, в частности, насильственное изменение конституционного строя, подрыв государственной безопасности. При этом судебный порядок ограничения права на объединение в Конституции Российской Федерации закреплен не был. Указ же предусматривал обращение к органам судебной власти после завершения расследования для решения вопроса о неконституционности действий КП РСФСР, что соответствовало принципам рассмотрения аналогичных вопросов, установленным Законом СССР "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР". Конституционный Суд принимает во внимание и тот факт, что постановлением Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом" была приостановлена деятельность КПСС на всей территории СССР; согласно этому постановлению решение вопроса о ее дальнейшей судьбе должно было зависеть от результатов расследования органами прокуратуры по фактам участия руководящих органов КПСС в действиях по насильственному изменению конституционного строя и в случаях их подтверждения предусматривалось их рассмотрение в высшем судебном органе.

Приостановление деятельности КП РСФСР требовало принятия мер по сохранности ее имущества. На основании вышеназванных положений Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, а также ее статьи 10, предусматривающей обязанность государства охранять право собственности, обеспечивать равную защиту всех форм собственности, с учетом необходимости предотвратить незаконное изъятие и использование партийного имущества и средств, были приняты меры, перечисленные в пунктах 3 и 4 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года, а именно: даны поручения МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества и денежных средств органов и организаций Компартии РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами, а Центральному банку РСФСР - обеспечить приостановление до особого распоряжения операций по расходованию средств со счетов органов и организаций Компартии РСФСР.

Эти действия были поддержаны Президентом СССР, который своим Указом от 24 августа 1991 года "Об имуществе Коммунистической партии Советского Союза" обязал Советы народных депутатов взять под охрану имущество КПСС и определил, что вопросы дальнейшего его использования должны разрешаться в строгом соответствии с законами СССР и республик о собственности общественных объединений.

Президиум верховного Совета Российской Федерации заявил 16 сентября 1991 года, что "любые сделки в отношении имущества, ценностей, авуаров или иных объектов, принадлежащих КПСС, ее частям, входящим в нее организациям, учреждениям или предприятиям, находящимся как в СССР, так и за его границами, являются недействительными со всеми вытекающими из этого, согласно законодательству РСФСР, последствиями".

Меры, предусмотренные пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года, имеют целью защиту интересов государства, охрану государственной и общественной собственности, обеспечение государственной безопасности и обороноспособности страны, что соответствует положениям пунктом 3 и 4 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года.

Вместе с тем Конституционный Суд отмечает, что содержащееся в пункте 1 Указа предписание Прокуратуре РСФСР провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР и изложенное в пункте 5 Указа предложение Прокуратуре РСФСР обеспечить надзор за исполнением настоящего Указа не имеют юридического значения, поскольку соответствующая обязанность Прокуратуры вытекает из статей 176, 177 и 179 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года.

Не соответствует принципу разграничения компетенции между государственными органами содержащееся в пункте 1 поручение Министерству внутренних дел РСФСР провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР, так как органы внутренних дел согласно статье 126 Уголовно-процессуального кодекса республики не вправе проводить предварительное расследование по такого рода делам.

В пункте 6 Указа устанавливалось, что он вступает в силу с момента его подписания. Однако согласно общим принципам права любой правовой акт, носящий общеобязательный характер и затрагивающий права, свободы и обязанности человека, должен вступать в силу не ранее чем после его опубликования или доведения до всеобщего сведения иным способом. Порядок опубликования указов Президента Российской Федерации на тот период не был установлен, однако сложившаяся практика позволяла считать аналогичным порядку опубликования законов, что впоследствии нашло подтверждение в Указе Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 года "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации".

 

О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти см. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763

 

В то же время Конституционный Суд принимает к сведению, что Указ Президента от 23 августа 1991 года был доведен до всеобщего сведения, одновременно с его подписанием, по радио и телевидению.

 

II

 

В ходатайстве народных депутатов о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации объявление государственной собственностью имущества КПСС и КП РСФСР названо "национализацией" и утверждается, что данное изъятие осуществлено Президентом в противоречии с Конституцией Российской Федерации (статьи 10, 49) и действующими в Российской Федерации законами, в частности, Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" (статьи 1, 2, 17, 30, 31, 32), Законом СССР "Об общественных объединениях" (статьи 18, 22), в которых содержатся гарантии защиты права собственности общественных объединений.

 

Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ установлено, что Закон "О собственности в РСФСР" утратил силу с 1 января 1995 года. О праве собственности в Российской Федерации см. Гражданский кодекс Российской Федерации

 

В ходе судебного разбирательства Конституционный Суд установил, что имущество КПСС и КП РСФСР, числившееся на их балансах, содержало в своем составе объекты, могущие принадлежать различным собственникам, в том числе государству. Это доказано приобщенным к делу документами (распоряжением Совета Министров СССР о выделении валюты, решения о безвозмездной передаче зданий, находящихся в собственности государства, и т.д.), свидетельскими показаниями (В.В.Иваненко).

Точное определение субъекта права собственности на тот или иной имущественный объект, находившийся в управлении органов и учреждений КПСС, затруднено вследствие огосударствления основной массы национального богатства.

Конституция СССР 1977 года установила в статье 10, что наряду с государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственностью социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач. Систематическое толкование норм Конституции СССР и Конституции Российской Федерации, а также Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и ГК Российской Федерации приводит Суд к заключению, что понятие "общественные организации" в данном контексте не включало КПСС. Об этом свидетельствует конституционная формула "профсоюзные и иные общественные организации". О КПСС в Конституции говорилось в статье 6, а в статье 7 - о роли профсоюзов, комсомола, кооперативных и других общественных организаций. Очевидно, что приведенная формула статьи 10 Конституции СССР 1977 года (соответствующих статей конституции союзных и автономных республик) корреспондирует именно ее статье 7. Законодатель в то время не мог включить КПСС в понятие "другие общественные организации", ибо это в корне противоречило бы фактическому положению КПСС как "руководящей и направляющей силы общества". В статье 6 Конституции СССР КПСС определялась как "ядро политической системы советского общества, государственных и общественных организаций". А в статье 7 Конституции СССР КПСС среди общественных организаций не называлась. Нежелание КПСС отождествлять себя с общественными организациями, таким образом, подтверждается и текстом Конституции СССР.

КПСС была вне гражданско-правового регулирования отношений по поводу ее имущества. Этот тезис доказывается материалами дела, поскольку установлено, что в отношении имущества КПСС не осуществлялся финансовый контроль государства. Общий надзор прокуратуры также не касался сферы деятельности КПСС. Даже бухгалтерский учет в КПСС велся не в соответствии с установленным порядком. Нередко органы и должностные лица КПСС давали иным субъектам права собственности обязательные для них указания по распоряжению имуществом без того, чтобы принять его на свой баланс. При этом имели место случаи неосновательного обогащения КПСС за счет государства в нарушение статьи 133 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик.

Неопределенность субъектов права собственности на имущество, находившееся в управлении КПСС и КП РСФСР, не позволяет однозначно признавать их его собственниками. Имущество легко трансформировалось из одной формы социалистической собственности в другую по воле органов КПСС, управляющих имуществом, но не формального собственника. Нормы гражданского законодательства не воплощались в конкретные имущественные правоотношения, и в то же время органы КПСС буквально истолковывали статью 6 Конституции СССР (в увязке с положением о верховенстве норм Конституции).

Применительно к собственности КПСС использовалась системы двойных стандартов: юридически имущество считалось собственностью общественной организации, фактически же в собственности КПСС собственность действительно общественная переплеталась с собственностью государственной; юридически распоряжаться собственностью КПСС могли только высшие органы партии (съезд КПСС, ЦК КПСС), а фактически ею распоряжались руководящие оргструктуры КПСС.

Конституционный Суд, констатируя невозможность выяснения в данном судебном разбирательстве подлинной воли собственника при передаче имущества от государства к КПСС, рассматривает имущество, управлявшееся КПСС, как находившееся в ее распоряжении без правового основания. Эта констатация не исключает принципиальной возможности того, что часть имущества, находившегося в управлении КПСС, законно принадлежала ей на праве собственности.

Таким образом, при оценке конституционности Указа Президента от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" Конституционный Суд исходил из того, что имущество, управлявшееся КПСС и соответственно КП РСФСР принадлежало трем категориям собственников: а) государству; б) КПСС; в) иным собственникам. Однако в отношении того, где кончается собственность одного субъекта и начинается собственность другого, а в некоторых случаях и в отношении того, кто является собственником, существует правовая неопределенность, которая может быть устранена лишь в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства. Конституционный Суд не мог входить в обсуждение вопроса о том, в какой части собственность КПСС составляет собственность государства, так как в соответствии с частью четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Суд воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов.

В связи с распадом КПСС как общественной партии вопрос о ее имуществе не может быть решен ни на основании статьи 14, ни на основании статьи 22 Закона СССР "Об общественных объединениях". В статье 6 этого Закона сказано, что к общесоюзным относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами должна распространяться на территории всех или большинства союзных республик. И если это условие отпадает, имеет место распад общественного объединения, последствия которого законом не предусмотрены. Возникла, таким образом, ситуация правовой неопределенности в отношении значительной части имущества бывшей КПСС на территории Российской Федерации. В условиях, когда принцип разделения властей не получил последовательного развития в законодательстве Российской Федерации о собственности, когда многие нормы законодательства входят в противоречие с этим принципом, конституционного решения вопроса о судьбе имущества, которое находилось в управлении органов КПСС, можно было достичь только, если бы в решении всего комплекса проблем приняли участие и высшие законодательные, исполнительные и судебные органы Российской Федерации.

В условиях, когда деятельность КП РСФСР была приостановлена, когда невозможно было провести съезд партии для изъявления ее воли в отношении партийного имущества и когда право партийной собственности на многие объекты имущества было сомнительно, формой решения вопроса о собственности КПСС могло быть, в порядке устранения пробела в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР", принятие законодательного решения Верховным Советом Российской Федерации, который в соответствии с пунктом 6 части первой статьи 109 Конституции в пределах компетенции Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование отношений собственности.

Исходя из этой конституционной нормы, Верховный Совет не вправе был, однако, решать конкретные вопросы ни о судьбе имущества КПСС как общественного объединения (это прерогатива судебной власти), ни о судьбе государственного имущества, которое фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении КПСС (решение этих вопросов, как не входящих в компетенцию законодательных и судебных органов, должно осуществляться исполнительной властью).

Применительно к находившемуся в управлении КПСС и КП РСФСР государственному имуществу Указ Президента Российской Федерации отвечал положениям статьи 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государство, в частности, признает и охраняет право собственности и обеспечивает равную защиту всем ее формам. Указ в этой части отвечает и положениям статьи 11-1 Конституции, регулирующей основы статуса государственной собственности в Российской Федерации. Президент Российской Федерации действовал в данном случае в соответствии с частью первой статьи 121-1 Конституции, характеризующей его как высшее должностное лицо государства и главу исполнительной власти, и в соответствии со статьей 121-4 Конституции. Распоряжения по использованию государственного имущества, содержащиеся в Указе, входят в сферу его компетенции: в соответствии с пунктом 6 статьи 121-5 Конституции Президент Российской Федерации руководит деятельностью Совета Министров, который согласно статье 122 Конституции подотчетен Президенту, а согласно пункту 3 части второй статьи 125 Конституции осуществляет, в частности, меры по защите интересов государства и охране социалистической собственности. Ряд полномочий Совета Министров по отношению к государственной собственности, использованных в Указе, предусмотрен пунктами 1 и 2 части второй статьи 125 Конституции. Распоряжение Президента в данной связи, обращенные к органам исполнительной власти в пунктах 5 и 6 Указа, отвечают его компетенции также в силу пункта 11 статьи 121-5 Конституции, предусматривающего обязанность Президента принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности.

Нельзя признать правомерным безоговорочное объявление государственной собственностью той части находившегося в управлении КПСС имущества, право собственности на которое принадлежало ей как общественному объединению (членские взносы, доходы от издательской деятельности), а равно той части указанного имущества, собственник которой был неизвестен. Обращение такого имущества в государственную собственность как противоречащее положениям статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьями 121-5, 121-8 Конституции Российской Федерации не может по действующему праву производиться актом исполнительной власти.

Объявление государственной собственностью имущества, которое в государственной собственности не находилось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это специально актом власти законодательной. В данном случае такой уполномочивающий акт отсутствовал.

 

III

 

В стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС во главе с генеральным секретарем ЦК КПСС.

Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что руководящие органы и высшие должностные лица КПСС действовали в подавляющем большинстве случаев втайне от рядовых членов КПСС, а нередко - и от ответственных функционеров партии. На нижестоящих уровнях управления вплоть до района реальная власть принадлежала первым секретарям соответствующих партийных комитетов. Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией. Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей, подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах - зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями.

После изменения статьи 6 Конституции СССР, как и в прежние годы, оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления. Так, 10 мая 1990 года на заседании политбюро ЦК КПСС был рассмотрен вопрос о реализации золота и алмазов (документ 67). В течение 1990 года в ЦК КПСС осуждались вопросы о преобразовании дипломатических представительств СССР, текстах сообщений Госкомстата СССР, использовании валютных доходов учреждений искусства и культуры, производстве средств пожаротушения, деятельности ВПК и Министерства внешних экономических связей, передаче Госснабу СССР материальных ценностей из Госрезерва, персональном присуждении Ленинских и Государственных премий СССР, подслушивании служебных телефонных переговоров, выводе советских войск из Венгрии, содержании советских войск в Германии в 1991 году и последующий период, мерах в связи с антиармейскими проявлениями, направлениях работы МИД СССР, приглашении руководителей братских партий на отдых, работах по ядерной энергетике, задолженности советских организаций "фирмам друзей", обеспечении некоторых заводов (документы 64-72).

В 1991 году в ЦК КПСС рассматривались вопросы о запасах материальных ресурсов, плохой обеспеченности предприятий сырьем, нестабильности положения в Абхазии, командировке члена-корреспондента Академии наук СССР на сессию Университета ООН в Макао, внешней задолженности СССР. В 1991 году союзные ведомства направляли в ЦК КПСС материалы о работе оборонного комплекса, о частичном изменении постановления Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", о приеме иностранных граждан на учебу в СССР и так далее.

Назначение высших должностных лиц, присвоение генеральских званий продолжало осуществляться только с согласия ЦК КПСС (документы 10,11,12,21 и др.).

О прямом сращивании военных и партийных органов свидетельствуют постановление секретариата ЦК КПСС от 12 апреля 1990 года "Об изменениях в советах обороны некоторых автономных республик и областей РСФСР" (документ 15); список членов военных советов из числа партийного руководящего состава республик, краев и областей по состоянию на 1991 года (документ 203); записка секретарей ЦК КПСС О.С.Шенина и О.Д.Бакланова от 9 января 1991 года "О партийном руководстве вопросами оборонного строительства" (документ 433).

До принятия закона СССР об органах госбезопасности продолжало действовать Положение о Комитете госбезопасности при Совете Министров СССР и его органах на местах от 9 января 1959 года, утвержденное президиумом ЦК КПСС. В нем подчеркивалось, что органы КГБ являются политическими, осуществляют мероприятия ЦК КПСС и работают под его непосредственным руководством, руководящие работники КГБ входят в партноменклатуру, приказы председателя КГБ издаются с одобрения ЦК КПСС.

В 1990 году председатель КГБ СССР заверял, что его ведомство остается подконтрольным КПСС. В ЦК КПСС продолжали поступать соответствующие отчеты и записки, сотрудники КГБ привлекались к проведению политических (партийных) мероприятий.

Практически до конца своей деятельности КПСС сохраняла номенклатуру. Последний список номенклатуры был утвержден ЦК КПСС 7 августа 1991 года. В него включены 7 тысяч человек, занимающих ключевые должности в государстве, - президенты республик, председатели Советов, председатели Советов Министров и так далее. Запрещалось вносить какие-либо изменения в утвержденный ЦК КПСС личный листок по учету кадров и в анкету; ЦК КПСС продолжал принимать решения о присвоении конкретным лицам почетных и специальных званий, дипломатических рангов, о государственных наградах, об установлении персональных пенсий.

Продолжал действовать порядок, согласно которому ни одно серьезное назначение не могло обойтись без предварительного согласования с ЦК КПСС.

КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации. В 1990 году партийное руководство поручает Гостелерадио СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывает замечание Госкино по фильму, в котором показаны кадры Нюрнбергского процесса. В 1991 году отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций "Голос Америки", "Би-би-си", "Свобода".

Использование КПСС государственных средств продолжалось и в 1990-1991 годах. Так, проведенная Главной военной прокуратурой ревизия подтвердила факты бесплатного использования секретарями ЦК КПСС самолетов; оставалось без оплаты использование десятков телетайпов в здании ЦК КПСС, фельдъегерской службы партструктур на территории страны; на государственный счет относились командирования за границу; министерствам и ведомствам давались поручения в связи с созданием пресс-центра конференции компартии России и XXVIII съезда КПСС.

Проводилось обеспечение партработников за государственный счет. В 1991 году ЦК КПСС были безвозмездно переданы государственные дачи, взяты на партбюджет республиканские и областные газеты, содержащиеся за государственный счет. Содержание политорганов КГБ, МВД, Минобороны обошлось государству в 1990 и 1991 годах в 691 млн.рублей. В интересах сохранения в неприкосновенности партийного бюджета ЦК КПСС предпринимались меры по уплате долгов так называемым "фирмам друзей" с ориентацией на госбюджет и несвязанные валютные кредиты.

Все изложенное относится к руководящим структурам КПСС и КП РСФСР, прежде всего к их комитетам от центральных до районных с секретариатами и бюро (в центральных - политбюро), а также аппаратами этих комитетов. Масса рядовых членов, включая руководство первичных организаций, государственной деятельностью практически заниматься не могла. Даже предусмотренное до 1990 года уставом КПСС право партийного контроля за деятельностью администрации предприятий и учреждений чаще всего оказывалось пустой формальностью, поскольку во главе администрации стояли представители номенклатуры упомянутых комитетов КПСС (КП РСФСР).

Рядовые члены КПСС (КП РСФСР) одобряли на своих собраниях политические акции центральных и иных комитетов и их аппарата. Лишь в самое последнее время начала появляться критика с их стороны, однако решающего влияния рядовые члены КПСС (КП РСФСР) в своей организации добиться так и не смогли.

Руководящие структуры КПСС и КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти. Это послужило юридическим основанием для ликвидации данных структур указом высшего должностного лица Российской Федерации. Действия Президента были продиктованы объективной необходимостью исключить возврат к прежнему положению, ликвидировать структуры, повседневная практика которых была основана на том, что КПСС занимала в государственном механизме положение не согласующееся с основами конституционного строя. Основанием для предписанного пунктом 1 Указа от 6 ноября 1991 года прекращения деятельности и роспуска организационных структур КПСС и КП РСФСР является прежде всего положение части первой статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, возлагающее на государство и его органы обязанность обеспечить охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации действовал при этом во исполнение своей присяги, изложенной в статье 121-4 Конституции и обязывающей его защищать суверенитет Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина. Осуществленные Президентом меры суть те меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации, которые Президент обязан принимать в соответствии с абзацем первым пункта 11 статьи 121-5 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года.

Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР, существовавших на момент издания Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", исключает возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП Российской Федерации вправе создавать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями действующей Конституции и законов Российской Федерации и на равных условиях с другими партиями.

Однако слишком широкая формулировка пункта 1 Указа, предусматривающая прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС и КП РСФСР, не учитывает отмеченное выше различие между руководящими структурами и первичными организациями КПСС и КП РСФСР, образованными по территориальному принципу.

В практике исполнения Указа возобладало ограничительное толкование его пункта 1: депутаты-коммунисты сохранили в представительных органах свои мандаты и фракции, членство в компартии и прежняя работа в ней не служит основанием для какой-либо дискриминации, были беспрепятственно созданы новые партии коммунистической ориентации. Однако существующий текст этого пункта Указа при буквальном его истолковании может быть использован как для недопустимой дискриминации коммунистов вопреки, в частности, положениям пункта 2 того же Указа, так и для столь же недопустимого неприменения мер законной ответственности к конкретным лицам, виновным в антиконституционных деяниях руководящих структур КПСС и КП РСФСР.

Пункт 2 Указа, запрещающий органам исполнительной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органам прокуратуры преследовать российских граждан за факт принадлежности к КПСС и КП РСФСР, представляет собой гарантию соблюдения ряда конституционных положений, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан.

К пункту 3 Указа в полном мере относится изложенное выше применительно к Указу Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР". Этот пункт Указа конституционен в отношении той части имущества КПСС и КП РСФСР, право собственности на которую принадлежит государству, и неконституционен в отношении остальной части этого имущества.

Что касается пункта 4 Указа, то он направлен на обеспечение исполнения его пунктов 1 - 3. Из сказанного выше следует, что обязанность, возложения на перечисленные в данном пункте государственные органы применительно к исполнению предписаний, содержащихся в пунктах 1 и 3 Указа, конституционна лишь в той мере, в какой конституционны эти пункты Указа.

Президент Российской Федерации, который в соответствии с частью первой статьи 121-1 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации, правомочен отдавать распоряжения государственным органам исполнительной власти нижестоящих уровней управления, относящиеся к претворению в жизнь его указов. Соответственно из установленной в части второй статьи 4 Конституции обязанности должностных лиц соблюдать Конституцию и законы вытекает их обязанность исполнять указы Президента Российской Федерации, изданные в пределах его компетенции.

Издавая Указ, Президент руководствовался статьей 121-4, а также частью первой статьи 121-8 Конституции, наделившей его правом издавать указы, обязательные к исполнению на всей территории Российской Федерации, и проверять их исполнение. Обеспечивая исполнение Указа, Президент опирался на такие свои полномочия, как руководство Советом Министров, возложенное на Президента пунктом 6 статьи 121-5, и иные полномочия, возложенные на него в соответствии с пунктом 16 статьи 121-5 Конституции законами Российской Федерации. Кроме того, статья 122 Конституции устанавливает подотчетность Совета Министров Президенту, в том числе и по вопросам, отнесенным к ведению Совета Министров в области народного хозяйства, обеспечения правопорядка безопасности и обороны, предусмотренным пунктами 1-4 части второй статьи 125 Конституции. Пункт 4 Указа как раз и затрагивает эти вопросы.

Что касается нижестоящих органов исполнительной власти, то часть вторая статьи 132-1, статья 134 и часть первая статьи 146 Конституции служат основанием для права Президента давать в пределах своих полномочий указания этим органам.

 

IV

 

Рассматривая в ходе судоговорения сопутствующий вопрос, Конституционный Суд проверил, отвечает ли КПСС признакам общесоюзного общественного объединения, предусмотренным, в частности, Законом СССР "Об общественных объединениях".

В связи с событиями 19-21 августа 1991 года генеральный секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачев 25 августа 1991 года призвал ЦК КПСС "принять трудное, но честное решение о самороспуске" и заявил: "Судьбу республиканских компартий и местных партийных организаций определяют они сами... Не считаю для себя возможным дальнейшее выполнение функций Генерального секретаря ЦК КПСС и слагаю соответствующие полномочия".

Это стало началом распада КПСС как общесоюзной политической организации. В августе сложил с себя полномочия секретарь ЦК Компартии Казахстана, член политбюро ЦК КПСС Н.А.Назарбаев. В это же время объявили о своем выходе из состава политбюро ЦК КПСС секретарь Компартии Азербайджана А.Н.Муталибов и секретарь Компартии Узбекистана И.А.Каримов. Сообщалось также о выходе членов ЦК и ЦКК КПСС от Азербайджана и Таджикистана из состава этих органов.

Впоследствии были приняты решения: о приостановлении деятельности Коммунистической партии Грузии (Указом Президента Республики Грузия от 26 августа), Белоруссии (постановлением Верховного Совета Белоруссии от 25 августа), Таджикистана (постановлением Верховного Совета Республики Таджикистан от 2 октября), Кыргызстана (постановлением Верховного Совета Республики Кыргыстан от 31 августа); о роспуске Коммунистической партии Казахстана (решением чрезвычайного XVIII съезда Компартии Казахстана от 7 сентября); о саомроспуске Коммунистической партии Азербайджана (решением чрезвычайного XXIII съезда Компартии Азербайджана от 14 сентября); о прекращении деятельности Коммунистической партии Армении (решением XXIX съезда Компартии Армении от 7 сентября); организаций КПСС Компартии Эстонии (постановлением Правительства Эстонии от 22 августа); о выходе Коммунистических партий Туркменистана и Узбекистана из состава КПСС (соответственно решением пленума ЦК Компартии Туркменистана от 26 августа и решением XXIII съезда Компартии Узбекистана от 14 сентября) с последующей ликвидацией компартий на территории данных республик; о запрете деятельности Коммунистической партии Молдовы (постановлением Президиума Верховного Совета Молдовы от 24 августа), Украины (постановлением Президиума Верховного Совета Украины от 30 августа), Латвии (постановлением Верховного Совета Латвийской Республики от 10 сентября), Литвы (постановлением Верховного Совета Литовской Республики от 23 августа).

Таким образом, к ноябрю 1991 года в результате роспуска, приостановления, запрета и других преобразований коммунистические партии республик прекратили свое существование. Это означало, что КПСС перестала отвечать признакам общесоюзной политической партии, предусмотренным частью второй статьи 6 Закона СССР "Об общественных объединениях".

Что касается КП РСФСР, то, как отмечено выше, она до самого момента издания рассматриваемых указов Президента Российской Федерации оставалась составной частью КПСС и в самостоятельную политическую партию не оформилась.

КП РСФСР была самостоятельна только как структура системы КПСС и в тех пределах, которые определял устав КПСС. В этом смысле статусы КП РСФСР и краевой партийной организации почти совпадали, что подтвердил выступавший в Суде бывший первый секретарь ЦК КП РСФСР И.К.Полозков (стенограмма от 7 октября 1992 года, с.93-100).

Установление того факта, что руководящие структуры КПСС и КП РСФСР осуществляли на практике вопреки действовавшим конституциям государственно-властные функции, означает, что роспуск их правомерен и восстановление недопустимо. Попытки созыва и проведения конференции и съезда КПСС, предпринятые осенью 1992 года, не могут быть признаны правомочными, поскольку участвовавшие в процессе представители КПСС, занимавшие на момент издания рассматриваемых указов Президента должности соответственно заместителя генерального секретаря ЦК КПСС и первого секретаря ЦК КП РСФСР, заявили о своей полной непричастности к этим действиям.

Поскольку, таким образом, установлено, что уже в течение года ни КПСС, ни КП РСФСР не существуют, постольку следует признать, что предмет ходатайства народных депутатов Российской Федерации о признании неконституционности КПСС отсутствует.

В отношении содержащейся в ходатайстве просьбы признать указы Президента Российской Федерации конституционными Конституционный Суд отмечает, что ходатайства о признании конституционными актов государственных органов не предусмотрены Законом о Конституционном Суде Российской Федерации и не имеют смысла по существу, так как любой акт государственного органа считается конституционным, пока в предписанном Конституцией или законом порядке не установлено обратное.

На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой статьи 6 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

 

I. По вопросу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР"

 

1. Признать содержащееся в пункте 1 Указа предписание Президента Российской Федерации Министерству внутренних дел о проведении расследования не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 121-8 в связи с тем, что этим предписанием нарушаются установленные законом правила о подследственности.

2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121-1, статье 121-4 и абзацу первому пункта 11 статьи 121-5.

3. Признать пункт 3 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 121-5, статье 122, пунктам 3 и 4 части второй статьи 125, частям первой и второй статьи 129.

4. Признать пункт 4 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121-1, статье 121-4, абзацу первому пункта 11 статьи 121-5.

5. Признать содержащиеся в пунктах 1 и 5 Указа предписания Президента Российской Федерации прокуратуре не имеющими юридического значения, так как соответствующая обязанность прокуратуры прямо вытекает из статей 176 и 177 Конституции Российской Федерации.

6. Признать пункт 6 Указа не соответствующим общему принципу права, согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступают в силу только после его опубликования в официальном порядке.

 

II. По вопросу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР"

 

1. Признать пункт 1 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 10 и 11-1, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6 статьи 121-5, статье 122, пункту 3 части второй статьи 125, применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.

Признать пункт 1 Указа не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121-5 и 121-8, применительно к той части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собственник которой не был определен.

2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6 статьи 121-5, пункту 3 части второй статьи 125.

3. Признать пункты 3 и 4 Указа соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 4 и 11-1, части первой статьи 121-1, пункту 6 статьи 121-5, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125, применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.

Признать пункты 3 и 4 Указа применительно к остальному имуществу не соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, статьям 121-5 и 121-8, в той части, в которой передача права пользования данным имуществом неосновательно связана в Указе с правомочием государства на пользование этим имуществом в качестве собственника.

4. Признать пункты 5 и 6 Указа соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 4, 9 и 10, части четвертой статьи 11-1, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 121-5, статьям 121-8 и 122, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125.

5. Признать пункт 7 Указа не соответствующим общему принципу права, согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке.

6. Предложить Президенту Российской Федерации во исполнение пункта 5 Указа обеспечить обнародование исчерпывающих сведений о принятых решениях относительно имущества КПСС и КП РСФСР и о фактическом использовании этого имущества.

 

III. По вопросу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР"

 

1. Признать пункт 1 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 121-4 и абзацу первому пункта 11 статьи 121-5, применительно к роспуску имевшихся на территории Российской Федерации руководящих организационных структур КПСС, а также КП РСФСР в той степени, в какой она являлась составной частью КПСС.

Признать положение пункта 1 Указа о роспуске организационных структур КПСС и КП РСФСР не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 49, применительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по территориальному принципу, постольку, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наравне с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации.

2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статьям 37, 55, 121-4 и 172.

3. Признать пункт 3 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статьям 10 и 11-1, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6 статьи 121-5, статье 122, пункту 3 части второй статьи 125, применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.

Признать пункт 3 Указа не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121-5 и 121-8, применительно к той части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собственник которой не был определен.

4. Признать пункт 4 указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее части второй статьи 4, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пунктам 6 и 16 статьи 121-5, статьям 121-8 и 122, пунктам 1, 2, 3, 4 части второй статьи 125, части второй статьи 132-1, статье 134, части первой статьи 146, применительно к исполнению положений Указа, конституционность которых признана настоящим Постановлением.

 

IV. По сопутствующему вопросу о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР

 

В связи с тем, что в августе-сентябре 1991 года КПСС фактически распалась и утратила статус общесоюзной организации, что роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной части признан настоящим Постановлением соответствующим Конституции Российской Федерации и что КП РСФСР организационно не оформлена в качестве самостоятельной политической партии, руководствуясь статьей 165-1 Конституции Российской Федерации, частью пятой статьи 44, частями первой и второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, производство по ходатайству о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР прекратить.

 

V

 

1. На основании статей 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации данное Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

2. Согласно статьям 4, 10 и 163 Конституции Российской Федерации, а также части четвертой статьи 1 и частям 2 и 5 статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации споры о правоотношениях, вытекающих из права собственности на имущество, собственником которого не является государство и которое на момент издания указов фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, могут быть решены на общих основаниях в судебном порядке.

3. В соответствии со статьей 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации данное Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации", в "Российской газете", а также во всех печатных органах, где были опубликованы Указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", не позднее чем в семидневный срок после его изложения.

 

Председатель

Конституционного Суда

Российской Федерации

В.Д.Зорькин

 

Секретарь

Конституционного Суда

Российской Федерации

Ю.Д.Рудкин

 

 

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононова

 

В соответствии со статьей 45 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации выражаю свое особое мнение по двум вопросам, которые не нашли правильного разрешения в постановлении Суда по данному делу.

I. Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации роспуск Указом Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР" первичных организаций КП РСФСР, "образованных по территориальному принципу", на том основании, что они якобы "сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры".

Одновременно с этим Суд признал правомерным роспуск всех находящихся на территории Российской Федерации руководящих организационных структур КПСС, а также ее составной части - КП РСФСР.

Такое разделение на первичные "общественные" организации, с одной стороны, и "руководящие структуры КПСС" - с другой, не является достаточно корректным и обоснованным для решения вопроса о юридической природе и конституционной ответственности Коммунистической партии в целом.

Возложение ответственности за все решения и действия КПСС только на "узкую группу коммунистических функционеров", на "руководящие органы и высших должностных лиц КПСС, действовавших в подавляющем большинстве случаев втайне от рядовых членов КПСС", как это отмечается в постановлении Конституционного Суда, вряд ли справедливо и правомерно.

Наличие или отсутствие признаков "общественного характера", "черт общественного объединения" не может служить основанием для дифференциации различных структур КПСС в целях выявления их антиконституционности, ибо таким субъектом ответственности, как представляется, может считаться только КПСС в целом.

Как установлено в судебном заседании и подтверждено многочисленными документами, экспертными заключениями и свидетельскими показаниями, наличие внешних признаков общественно-политического объединения в виде членства, организации и определенного структурного построения, единых программных и уставных требований, принятия решений в форме партийных документов и т.п. было присуще всем уровням организации, включая высшие руководящие органы КПСС. Однако не перечисленные признаки и не общественный характер определяли сущность этого образования.

С момента незаконного захвата власти в октябре 1917 года организация, переименованная впоследствии в КПСС, становится государственной партией, единолично удерживающей в своих руках рычаги государственной власти, определяющей все стороны государственной, общественной и личной жизни граждан. Сохраняя внешние признаки общественного объединения, КПСС намеренно создавала видимость собственной легитимности, что существенно затрудняет анализ ее политической природы.

Вместе с тем заявления партийных лидеров, многочисленные программные документы, партийная практика, нормативные акты, принятые по указанию КПСС, свидетельствуют, что КПСС никогда не отождествляла себя с обычным сугубо общественным объединением, подчеркивая свое верховенство, свой особый, исключительный характер по сущности, формам организации, содержанию и целям деятельности: "партия нового типа", "орден меченосцев", "передовой отряд трудящихся", "ядро всех государственных и общественных организаций", "руководящая и направляющая сила советского общества" и т.д.

Яркое отличие КПСС от организаций общественного характера проявляется при сопоставлении первоначальных редакций статей 6 и 7 Конституции РСФСР 1978 года, автором и учредителем которой как раз и явилась КПСС.

Узаконив себя как лишь одну возможную высшую политическую силу в стране в виде единственной политической партии, КПСС лишила, по существу, граждан права на объединение, права добровольного выбора иных форм политической активности, выражения иных политических взглядов и интересов и тем самым обессмыслила понятие партии как группы, выражающей интересы части политических сил общества.

Таким образом, при отсутствии альтернативы говорить о добровольном членстве в КПСС, о том, что этим удовлетворялись общественные потребности в политической деятельности, об "общественном характере" первичных организаций можно только с большой долей условности.

В соответствии со всеми уставами КПСС первичные партийные организации являлись фундаментом партии, ее основным структурным звеном, из которого возникали вышестоящие руководящие структуры. Существование последних само по себе, без первичных организаций немыслимо и невозможно, так как именно первичные организации занимали определенное место в партийной иерархии, имели собственные функции, создавали видимость массовости этой организации, легитимности выборов и передачи руководящих полномочий вышестоящим органам.

С другой стороны, жесткие организационные принципы построения КПСС, в частности принцип демократического централизма, предполагали полную и безусловную подчиненность нижестоящих партийных структур, властную, материальную и иную зависимость первичных организаций от вышестоящего руководства. По существу, они являлись предметом манипуляций, сознательно и беспрекословно выполняли функции, диктуемые им вышестоящими организационными структурами КПСС, признанными решением Конституционного Суда по данному делу не соответствующими Конституции.

Тезис о том, что первичные организации не принимали непосредственно государственных решений, не доказывает сам по себе общественного характера этих организаций. Они как основа партии действовали в соответствии с генеральной линией КПСС, не только единодушно одобряли все антиконституционные решения и деятельность руководящих структур КПСС, но активно их пропагандировали и, используя те же методы, средства, идеи, исполняли их, опираясь на партийное, дисциплинарное воздействие, в необходимых случаях привлекая репрессивный аппарат правоохранительных органов.

Косвенно это признается и в разделе III постановления Конституционного Суда: "Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей, подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах - зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями".

Решения съездов, конференций, пленумов ЦК, Политбюро и т.п. - это были не решения только центральных органов партии, ее руководящих структур, а решения от имени всей партии в целом. Именно так они и понимались всеми членами партии. Эти решения в обязательном порядке распространялись и на первичные организации, и Судом не добыто фактов, что они когда-либо оспаривались последними.

Именно через первичные организации осуществлялся контроль за деятельностью администрации, за профсоюзными и другими общественными организациями и трудовыми коллективами, каждым работником, собиралась соответствующая информация для вышестоящих инстанций, осуществлялась кадровая политика КПСС. На собраниях первичных организаций повсеместно обсуждались, принимались решения и контролировались вопросы сугубо производственного, хозяйственного характера, выходящие далеко за пределы функций общественной организации. Первичные организации осуществляли организацию и контроль за выборами и другими государственными и общественными мероприятиями. Они осуществляли сбор денежных средств в виде членских взносов на содержание аппарата и руководства КПСС. В этих функциях не усматривается каких-либо различий между первичными партийными организациями, созданными по производственному и по территориальному принципам, разве только последние в силу специфики отношения к труду состояли из пенсионеров и домохозяек.

Таким образом, первичные организации КПСС и КП РСФСР, в том числе созданные по территориальному принципу, составляли сущностное единство со своими руководящими структурами высшего уровня, были исполнительными звеньями единого государственно-партийного механизма и, как представляется, нет никаких оснований устранять их от конституционной ответственности. В этой части с учетом аргументов, изложенных в постановлении Конституционного Суда в отношении роспуска организационных структур, следует считать положение Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года о прекращении деятельности КПСС в целом соответствующими Конституции.

II. Нельзя согласиться также с прекращением производства по ходатайству о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, поскольку это прямо противоречит статье 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

Конституционный Суд сослался при этом на отсутствие предмета ходатайства, полагая, что в августе-сентябре 1991 года КПСС из-за прекращения по разным основаниям деятельности республиканских компартий утратила общесоюзный статус. Однако наличие или отсутствие структурных образований КПСС в других союзных республиках не может быть основанием для отказа в рассмотрении данного ходатайства, поскольку в любом случае решение Конституционного Суда Российской Федерации могло распространиться лишь на те руководящие органы и структуры КПСС и соответственно российской республиканской организации, которые существовали и действовали только на территории Российской Федерации. Эти образования существовали в России до августа 1991 года, и единственным препятствием к продолжению их деятельности были названные Указы Президента Российской Федерации. Вывод Суда об отсутствии предмета рассмотрения противоречит вполне очевидной реальности, тем более что и представители КПСС и КП РСФСР в Суде не признали факт "распада и прекращения" существования КПСС и КП РСФСР и заявляли о готовности немедленно восстановить прежнее положение. Подобные попытки спонтанно предпринимались даже в период заседаний Суда.

Не может служить аргументом для прекращения производства и то, что настоящим постановлением роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР признан соответствующим Конституции. Это лишь косвенное и частичное подтверждение неконституционности только данных квазипартийных структур. Как указано выше, вне этой оценки необоснованно оказались первичные партийные организации и все прочие структуры и организации КПСС, не входящие в объем понятия "руководящие", но составляющие ее целостность как партии. В то же время часть вторая статьи 7 и часть вторая статьи 1651 Конституции Российской Федерации субъектом конституционной ответственности называют именно партию, общественную организацию, а не их отдельные структурные элементы.

Полагаю, что КПСС - сложное государственно-общественное формирование, составляющие ее элементы неразрывны и должны быть подвергнуты конституционной оценке.

Уклонение от разрешения ходатайства о проверке конституционности КПСС и ее составной части - КП РСФСР есть, по существу, отказ в правосудии, так как ни один другой орган никогда более не сможет дать компетентную юридическую оценку государственно-правовой стороне этого феномена, оказывавшего тотальное влияние на весь политический, экономический и социальный строй России многие десятилетия.

Ограничив оценку конституционности КПСС лишь ее частью - "руководящими структурами", не определив конкретных юридических признаков и перечня этих структур, а также последствий признания их неконституционными, решение Конституционного Суда лишило смысла институт юридической ответственности партии. Это решение неисполнимо.

Остающаяся правовая неопределенность в данном вопросе может порождать различные спекуляции на историческом прошлом КПСС, искажении ее сущности и роли, идеализации ее деяний, не получивших должной конституционной оценки. Фактически принятая Конституционным Судом формула решения не препятствует любой дальнейшей деятельности Компартии на территории России, не требует ее пересоздания, не прерывает ее юридической, организационной и иной преемственности от КПСС, а легализация первичных партийных организаций не дает никаких гарантий против воссоздания их руководящих структур.

В настоящем процессе собрано достаточно материалов для решения вопроса о конституционности КПСС и КП РСФСР.

Критериями конституционности, которые можно применить к деятельности КПСС, являются не только прямые предписания статей 6 и 7 Конституции Российской Федерации, предусматривающие требования и запреты определенных целей и деятельности общественного объединения, но и Конституция в целом в редакции, действовавшей на 6 ноября 1991 года, ее общие начала и смысл, соответствующие конституционным принципам демократического правового государства, действующее законодательство, общепризнанные нормы международного права.

Следует отметить, что в соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года общепризнанные принципы и нормы международного права имеют преимущество перед законами РСФСР.

Особое значение в данном деле имеют, в частности, положения пункта 2 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, признающие ограничения права на свободу ассоциаций, если это необходимо в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц; Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него от 9 декабря 1948 года; Конвенция о неприменении срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества от 26 ноября 1968 года, основанная на принципах, содержащихся в Уставе Нюрнбергского международного военного трибунала, подтвержденных резолюцией ООН 1946 года в качестве принципов международного права, и приговоре этого трибунала, создавшего прецедент признания преступными ряда организаций бывшей фашистской Германии; ряд других международных актов, осуждающих нарушение экономических и политических прав коренного населения и политику апартеида как преступления против человечества.

Сосредоточив изучение и оценку доказательств лишь на последнем двухгодичном периоде деятельности КПСС, Конституционный Суд оставил без внимания многочисленные доказательства чудовищных злодеяний, организованных, обеспеченных и совершенных под руководством КПСС. Опровергая оценку подобных документов как "кумранских рукописей", ответственный свидетель, бывший член политбюро ЦК КПСС А.Н.Яковлев в своих показаниях на процессе категорически отверг предложение рассматривать деятельность КПСС только на момент издания Указов Президента, а прошлое отнести к истории. Говоря об ответственности партии за прошлые деяния, он привел пример с убийцей, который впоследствии больше не убивал, но не перестал от этого быть виновным (стенограмма от 12 октября 1992 г., с.72, 108).

Конституционный Суд был обязан исследовать и оценить с точки зрения конституционности все решения и деяния КПСС. Хотя и совершенные в прошлом, за пределами действия настоящей Конституции Российской Федерации, к моменту пресечения деятельности КПСС Указом Президента от 6 ноября 1991 года конституционные нарушения продолжали сохранять актуальный характер, последствия их не были устранены, они не подвергались судебной оценке и, следовательно, не повлекли для субъекта какой-либо юридической ответственности.

В судебном процессе была убедительно опровергнута версия о том, что в последние годы КПСС якобы претерпела коренные изменения, реформировалась, превратилась в иное образование. Аргументы против этого мнения достаточно полно изложены в постановлении Конституционного Суда по данному делу.

В заявке, поданной на регистрацию в Министерство юстиции СССР, датой основания КПСС указывается 1898 год. С момента своего основания и до последнего времени, как подтверждается многочисленными программными и уставными документами самой партии, заявлениями ее руководящих органов и деятелей, известными историческими фактами, КПСС сохранила преемственность своих политических, организационных и идеологических основ, уставные принципы и программные установки, одну и ту же модель партии. КПСС никогда не переучреждалась, не прерывала своей деятельности, сохраняла непрерывное членство. Отсюда следует однозначный вывод: КПСС и ее составная часть - КП РСФСР являются надлежащим субъектом ответственности за деяния, совершенные этой партией в годы советской власти. Очень важно отметить, что КПСС никогда гласно и недвусмысленно не отмежевывалась от тех грубейших нарушений законности, которые стали предметом рассмотрения в Суде, а ее представители не только не отрицали очевидных фактов, но выступали с позиции их оправдания.

В экспертном заключении, представленном Суду по партийным документам, в частности, отмечается, что декларативно осуждая террор 30-50-х годов, КПСС возлагала ответственность за него лишь на Сталина и его ближайшее окружение и, располагая всей полнотой информации о роли партии в массовом терроре, скрывала эти документы до самого последнего времени, намеренно искажала и фальсифицировала соответствующие данные.

Не имея возможности привести здесь совокупность собранных по настоящему делу доказательств и хронологически проследить всю деятельность КПСС, ограничимся лишь тезисным перечислением основных выводов, которые, как представляется, прямо вытекают из материалов судебного разбирательства.

Общеизвестные факты, многочисленные документальные данные, показания свидетелей и экспертов говорят о том, что КПСС, узурпировав власть в октябре 1917 года путем вооруженного переворота, ликвидировала насильственным образом все другие оппозиционные партии и движения, подавила все демократические институты, опираясь на сформированные в партийном порядке, подконтрольные и подчиненные ей через партийную номенклатуру и уставные отношения государственные властные структуры, явилась главным связующим стержнем тоталитарного государства.

Попирая государственный суверенитет Российской Федерации (статья 1 Конституции)*, КПСС узурпировала право народа России на осуществление государственной власти и выражение им собственной воли, нарушила основные конституционные принципы организации и деятельности государства (статья 3), сфальсифицировала представительные формы правления (статьи 2, 5, 6, 85, 87), монополизировала право граждан и общественных организаций на участие в управлении государственными и общественными делами (статьи 6, 46).

КПСС произвольно ограничивала и грубо нарушала права собственности общественных организаций и частных лиц, фактически присвоила себе право неограниченного распоряжения государственной собственностью, используя ее в том числе на нужды партии, финансирование деятельности зарубежных коммунистических и братских партий (статьи 10, 11, 111, 12, 13), ограничивала свободу договорных отношений граждан (статья 14) и виды экономической деятельности и хозяйственной инициативы, противоречащие партийным догмам (статья 17).

Насильственно насаждая однопартийную идеологию и цензуру, КПСС намеренно ограничивала возможности граждан в образовании, профессиональной подготовке, духовном и физическом развитии, сдерживала освоение общегуманитарных ценностей, развитие науки, культуры, творчества, воспитания детей (статьи 20, 24, 25, 26, 27, 38, 51). Отсюда и грубейшие нарушения соответствующих гуманитарных прав и свобод человека - на образование (статья 43), на пользование достижениями культуры (статья 44), свободы творчества (статья 45).

Фактически подменяя функцию государства, КПСС определяла внешнюю политику страны, решала вопросы войны и мира, участвовала в лице партийных функционеров во внешнеполитических акциях, вплоть до подписания международных документов (статья 28). Вопреки декларированным Конституцией миролюбивым принципам внешней политики именно по решениям КПСС и на основе избранного ею милитаристского курса, господствующей партийной идеологии неоднократно организовывались вооруженные вторжения: в 1939 году - в Польшу и Финляндию, тогда же произведена аннексия Прибалтийских государств, Западной Украины и Белоруссии, части Румынии, в 1956 году советские войска вводились в Венгрию, в 1968 году - в Чехословакию, в 1979 году развязана война в Афганистане. До последнего времени благодаря политике КПСС сохраняется крайняя милитаризация страны. В материалах по делу имеются сведения о военной, материальной и иной поддержке КПСС террористических и антинародных режимов некоторых зарубежных стран.

Идеи диктатуры пролетариата, красного террора, насильственного устранения эксплуататорских классов, так называемых врагов народа и советской власти привели к массовому геноциду населения страны 20-50-х годов, разрушению социальной структуры гражданского общества, чудовищному разжиганию социальной розни (часть вторая статьи 7), гибели десятков миллионов безвинных людей. В Суд было представлено множество партийных документов, содержащих прямые указания об организации массового террора и репрессий с использованием подчиненных КПСС карательных органов, с нарушением всех прав граждан на неприкосновенность личности и жилища, личной жизни, тайны переписки, уважения личности (статьи 52, 53, 54, 55), всех конституционных принципов правосудия (статьи 163, 164, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173), с фальсификацией обвинений, применением пыток и других методов нечеловеческого обращения. Ряд документов свидетельствуют об организации и совершении в 30-40-х годах политических убийств, в том числе за рубежом, по указанию высших партийных деятелей КПСС. Как военное преступление можно расценить уничтожение по постановлению Политбюро ЦК КПСС тысяч польских военнопленных в Катыни и других местах.

По решениям КПСС в 20-40-х годах производились депортации населения по национальному признаку, выселение целых народов, также приведшие к массовой гибели людей, произвольные изменения границ национальных образований, ликвидация целых республик. Тяжелейшие последствия этой политики не исчерпаны до сих пор. Разжиганию национальной розни (часть вторая статьи 7) способствовали и проводимая КПСС шовинистическая политика пренебрежения к национальным традициям, обычаям, языку и культуре, попытки искусственного упразднения национальных различий, официальные кампании против космополитизма и сионизма.

Документы, приобщенные к делу, показания свидетелей, общеизвестные факты подтверждают ответственность КПСС за разжигание религиозной розни (часть вторая статьи 7), фактическую ликвидацию декларируемой Конституцией свободы совести (статья 50), жестокие ограничения религиозной деятельности, массовое закрытие и уничтожение храмов, репрессии в отношении священнослужителей и верующих, оскорбление их религиозных чувств.

Суду были представлены доказательства того, что по решениям КПСС в 20-80-е годы множество россиян были произвольно лишены своего гражданства и высланы за пределы страны по политическим и иным мотивам (статья 31).

Изложенные факты самой отъявленной дискриминации граждан по происхождению, социальному и имущественному положению, национальной принадлежности, отношению к религии, роду и характеру занятий и т.п. фактически перечеркивают все положения Конституции о равноправии (статьи 32, 34, 35).

Непоправимый ущерб нанесла КПСС правам и свободам человека и гражданина, несколько поколений россиян выросли фактически в условиях несвободы, крайнего ограничения всех декларируемых Конституцией политических прав и свобод.

Избирательные права (статья 46) в условиях, когда КПСС единолично организовывала безальтернативный подбор кандидатов, проводила и контролировала избирательную кампанию и даже предвосхищала заранее результат (в деле имеется и такой документ из архива ЦК), были превращены в фикцию.

При наличии политической цензуры, непосредственно подчинявшейся партийным органам, свободы слова и печати просто не существовало. Допускались лишь официозные пропартийные собрания, митинги, шествия и демонстрации (статья 48). Вопиющим случаем пресечения этих прав был расстрел по указанию партийных деятелей демонстрации в Новочеркасске в 1962 году.

Конституцией просто не были предусмотрены иные партии, кроме КПСС, а право на ассоциации (статья 49) было ограничено тем, что все подобные разрешенные объединения, включая профсоюзы, строго опекались и контролировались КПСС.

Несмотря на ратификацию, хотя и запоздалую, основных международных пактов о правах человека, именно по инициативе КПСС в Конституции Российской Федерации не были отражены такие важнейшие права и свободы, как свобода выезда из страны и возвращения обратно, право на получение и распространение информации, свобода выражения собственного мнения. Более того, в 60-70-е годы именно КПСС явилась инициатором очередного ужесточения уголовного наказания за инакомыслие и развязала новую волну репрессий.

Осуществляя свою монополию на государственную власть на всех уровнях, исходя из своих партийных планов, интересов, идеологических воззрений и концепций, КПСС подменяла собой высшие республиканские и местные органы государственной власти и управления (статьи 72, 73, 74, 75, 76, 77, 109, 111, 112, 114, 117, 125, 127, 128, 129, 132, 134, 137, 140, 146, 148, 149), фактически занималась разработкой и утверждением всех народно-хозяйственных решений, планов экономического и социального развития (статьи 152, 153), государственных бюджетов (статьи 158, 161), законодательных актов и даже конституций страны (статья 185). От КПСС зависело назначение должностных лиц всех уровней, судей и прокуроров, генералов и послов, лишение гражданства и помилование, награждение и присвоение званий, управление промышленностью, сельским хозяйством, наукой, культурой, спортом и т.п.

Громадное число документированных решений КПСС далеко выходит за рамки сугубо партийных вопросов, тотально, до мелочей охватывает все государство, общество, личную жизнь граждан. В повестке дня Секретариата ЦК КПСС, например, встречаются такие вопросы, как распределение билетов на Московскую Олимпиаду, торговля поваренной солью, сохранение атлантических тунцов, издание гвинейских сказок на французском языке (!?).

Верхом партийного цинизма стало узаконение самой же партией своей вечной исключительности в статье 6 Конституции СССР 1977 года (и, соответственно, в Конституции РСФСР), что абсолютно противоречило основам демократии - принципу народовластия. Поэтому расхожая аргументация легитимности статуса и действий КПСС на этом основании абсолютно неприемлема.

Аналогичные положения, включая требования верности КПСС и ее политике, содержались в нормативных актах, регулирующих деятельность КГБ, МВД, Прокуратуры, Министерства обороны, в воинской присяге, превращая, по существу, эти ведомства в силовые структуры партии, ее репрессивный аппарат.

Суду были представлены многочисленные документы ЦК КПСС и показания, свидетельствующие о грубом нарушении принципа независимости судей и работников прокуратуры, о прямом властном вмешательстве в деятельность судов и прокуратуры, которые и без того формировались по партийно-номенклатурному принципу, факты подмены судебных решений партийными указаниями и применения внесудебных репрессий (статьи 163, 164, 167, 169, 172, 176, 177, 179).

Таким образом, в материалах, представленных Конституционному Суду, достаточно достоверных доказательств грубейших нарушений КПСС большого числа конституционных норм и действующего законодательства (статья 4).

Абсолютное беззаконие и произвол, творимые КПСС многие десятилетия, немыслимо тяжкие последствия ее деятельности, особая общественная опасность нарушения всех прямых конституционных запретов (часть вторая статьи 7), указанных выше, позволяют квалифицировать эту организацию как преступную. В данном случае это понятие рассматривается нами как разновидность антиконституционности, поскольку Конституционный Суд не может выйти за рамки заявленного ходатайства. Однако на основании названных норм международного права ряд деяний КПСС подпадает под нормы о геноциде, военных преступлениях и преступлениях против мира и человечности.

Последствиями признания целей и деятельности КПСС и КП РСФСР не соответствующими Конституции Российской Федерации и гарантиями против возрождения подобных образований в дальнейшем могли бы быть следующие: роспуск всех структур и образований, организационно входящих в КПСС на территории Российской Федерации, запрет их дальнейшей деятельности, передача всего имущества в государственную собственность, запрет на организацию и регистрацию партий и общественных объединений с наименованиями, идентичными тем, которые когда-либо носила КПСС, либо признающими свою историческую, юридическую, организационную преемственность с КПСС (КП РСФСР), либо в своих партийных документах и деятельности пропагандирующих идеи классовой или социальной вражды и диктатуры, насильственного захвата власти, мировой революции, государственно-партийной идеологии, исключительной однопартийности, номенклатурно-партийные методы формирования властных структур с целью выполнения ими внутрипартийных задач, слияния партийного и государственного аппарата.

 

------------------------------

* Здесь и далее указаны статьи Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года. Чтобы не усложнять текст, мы не анализируем аналогичные нарушения положений предыдущих Конституций СССР и РСФСР.

 

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Лучина

 

Выражая несогласие с некоторыми оценками и выводами, содержащимися в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 года по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и KП РСФСР, считаю своим долгом и обязанностью, руководствуясь статьями 6 и 45 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, высказать особое мнение по поводу признания Конституционным Судом соответствующими Конституции Российской Федерации пункта 2 Указа Президента Российской Федерации N 79 от 23 августа 1991 года, пунктов 1, 3 и 4 Указа N 90 от 25 августа 1991 года, пунктов 1 и 3 Указа N 169 от 6 ноября 1991 года, а также по мотивам прекращения производства по ходатайству о проверке конституционности КПСС и KП РСФСР.

Обращаясь 27 декабря 1991 года с ходатайством о проверке конституционности названных Указов, группа народных депутатов Российской Федерации поставила перед Конституционным Судом конкретный вопрос: соответствуют или не соответствуют эти акты по своему содержанию, форме и субъекту, их издавшему, установленному в Российской Федерации разделению властей и закрепленному Конституцией Российской Федерации (в действовавших на момент издания Указов редакциях) разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации? Предметом ходатайства народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности Указов Президента о КПСС и КП РСФСР была возникшая неопределенность в вопросе, относили ли Конституция и законы Российской Федерации к компетенции Президента приостановление деятельности названных партий, объявление государственной собственностью их имущества, прекращение деятельности партий и роспуск их организационных структур. Никакие иные требования сторона не выдвигала. Однако именно этот предмет ходатайства не нашел должного отражения в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 года.

Основополагающим в ходе рассмотрения Судом ходатайства должен был стать вопрос о характере компетенции Президента Российской Федерации, способах ее закрепления, о наличии или отсутствии пределов его полномочий. Суть моей позиции состоит в том, что Конституция и законы Российской Федерации определяют полномочия Президента перечневым методом. Совокупность прав, обязанностей, предметов ведения, образующих компетенцию Президента, закреплена в Конституции и законах Российской Федерации и в этом смысле носит исчерпывающий характер. Полномочия Президента не подлежат расширительному толкованию. Акты и действия Президента должны основываться на конкретных нормах права. Рассуждения о том, что Президент наделен компетенцией по так называемому остаточному принципу и вправе действовать по своему усмотрению, совершенно беспочвенны, противоречат пунктам 1-15 статьи 1215 Конституции Российской Федерации, закрепляющим конкретные вопросы его ведения, а также пункту 16 той же статьи, гласящему, что Президент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами Российской Федерации. Если бы компетенция Президента действительно определялась по остаточному принципу и он мог делать все, что не отнесено к ведению Съезда народных депутатов и Верховного Совета, это нашло бы отражение непосредственно в тексте Конституции.

Статья 1218 Конституции также опровергает тезис о возможности толкования полномочий Президента по "остаточному принципу", поскольку предписывает, что он издает указы "по вопросам, отнесенным к его ведению". Более того, часть вторая статьи 1218 определяет сами пределы полномочий главы исполнительной власти, устанавливая, что указы Президента не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия акта Президента Конституции, закону действует норма Конституции, закона.

Взяв на себя ответственность решить судьбу партии, Президент России, по существу, присвоил себе дискреционную власть, основанную на преобладании целесообразности над законностью, и для достижения поставленной цели использовал не предусмотренные законом меры и санкции в отношении политической партии. Признание Конституционным Судом полномочий главы исполнительной власти дискреционными означает, что Президент вправе действовать по собственному усмотрению в зависимости от обстоятельств, вне рамок закона, а также издавать нормативные акты вопреки установленному Конституцией и законами Российской Федерации разграничению полномочий между высшими органами государственной власти и управления. С этим нельзя согласиться. Дискреционный метод разрушает складывающееся разделение властей, ведет к необоснованному расширению административных способов регулирования общественных отношений, а в итоге - к отказу от ряда демократических принципов.

В тесной связи с предметом ходатайства группы народных депутатов Российской Федерации находится проблема правовых основ рассматриваемых Указов Президента о КПСС и КП РСФСР. Дело в том, что они принимались еще в условиях существования Союза ССР. Этот факт не мог не отразиться на той конституционно-правовой базе, которой руководствовался Конституционный Суд. Известно, что на территории Российской Федерации, равно как и других республик бывшего СССР, с 1 января 1991 года вступил в силу Закон СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях", регламентирующий комплекс отношений, связанных со статусом общественных объединений, в том числе политических партий, с порядком их реорганизации, ликвидации. Названный Закон действовал на территории Российской Федерации в полном объеме, без всяких изъятий и оговорок.

Утверждения стороны, издавшей Указы, о том, что Закон СССР "Об общественных объединениях" действовал на территории РСФСР лишь в той его части, которой регламентируется порядок регистрации общественных объединений, по существу, были отвергнуты Конституционным Судом как несостоятельные. Действительно, Закон РСФСР от 24 октября 1990 года "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" установил, что изданные до принятия данного Закона акты Союза ССР действуют на территории России, если они не приостановлены Верховным Советом или Советом Министров Российской Федерации. Закон СССР "Об общественных объединениях" ни до введения его в действие 1 января 1991 года, ни после в установленном порядке не приостанавливался. Более того, в постановлении Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2057-1 "О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе" сказано: "Установить, что законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах и других) применяется в РСФСР постольку, поскольку оно не противоречит законодательству РСФСР и общепризнанным нормам международного права". Подтверждением действия Закона СССР "Об общественных объединениях" на территории Российской Федерации в полном объеме, а не только в части, касающейся порядка регистрации, служит и непосредственное обращение Президента к его нормам: в преамбуле Указа от 23 августа 1991 года содержится ссылка на этот Закон, констатируется "грубое" его нарушение КП РСФСР. По моему убеждению, как до, так и после августа 1991 года Закон СССР "Об общественных объединениях" действовал в полном объеме, и его нормы служат основой регулирования отношений, связанных с организацией и деятельностью партий.

Попытка стороны, издавшей Указы о КПСС и КП РСФСР, обосновать действие на территории РСФСР в период издания Указов лишь Положения о добровольных обществах и их союзах, утвержденного ВЦИК и СНК РСФСР 10 июля 1932 года, не убедительна, поскольку данное Положение вообще не касалось партий, предусматривало сугубо административный способ роспуска выборных органов такой специфической категории общественных образований, как добровольные общества и союзы, устанавливало способ ликвидации их тем органом государственного управления, которым они были учреждены. Очевидно, что партия никогда не подпадала и не подпадает под действие этого акта. Следовательно, проверка конституционности Указов Президента о КПСС и КП РСФСР своей правовой основой должна была иметь, помимо Конституции Российской Федерации, также законодательство, регулирующее организацию и деятельность общественных объединений (партий) на момент издания рассматриваемых актов.

В постановлении Конституционного Суда многократно используется ссылка на присягу Президента.

Правоустанавливающий характер нормы, содержащейся в статье 1214 Конституции Российской Федерации, вытекает из того, что в случае ее нарушения наступает предусмотренная статьей 12110 Конституции ответственность Президента. Норма статьи 1214 носит характер обязательства, указывает на то, что полномочия Президента осуществляются им на основе Конституции и законов Российской Федерации и во их исполнение. Принятие Президентом мер, не отнесенных Конституцией и законами к его компетенции, неизбежно ущемляет полномочия иных государственных органов и означает нарушение как присяги, так и других основанных на нормах Конституции и законов обязанностей Президента Российской Федерации.

Ссылка на статью 1214 не может служить правовым основанием для устранения неопределенностей, связанных с изданием Президентом Указов о КПСС и КП РСФСР. Присяга имеет смысл дополнительной, нравственной гарантии законности и добросовестности исполнения Президентом возложенных на него обязанностей. И придание присяге совершенно обратного смысла, когда санкционируются любые действия и меры Президента, независимо от того, содержат или нет Конституция и законы Российской Федерации указания о праве Президента осуществлять данное конкретное полномочие, не соответствует статусу выборного должностного лица, назначению его присяги. Поэтому считаю неприемлемой ту трактовку статьи 1214 Конституции Российской Федерации, которая содержится в постановлении Конституционного Суда.

Присяга Президента не может служить обоснованием юридической ответственности иных субъектов конституционных отношений, в частности политических партий. Даже если исходить из презумпции добросовестности действий Президента, отсутствия у него умысла нарушить Конституцию, то и в этом случае нет оснований считать присягу оправданием каких бы то ни было действий Президента, выходящих за пределы его полномочий. В противном случае неизбежна ситуация, когда присяга преподносится в качестве нормативного обоснования ее же нарушения. Именно это и произошло в рассматриваемых Указах Президента и в постановлении Конституционного Суда от 30 ноября 1992 года.

 

По Указу от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР"

 

В постановлении Конституционного Суда пункт 2 данного Указа признан соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года. Это, по сути, означает, что 23 августа 1991 года Президент действовал в рамках своей компетенции. Между тем он нарушил порядок приостановления деятельности политической партии.

Президент Российской Федерации наделен полномочием объявлять в соответствии с законом чрезвычайное положение и принимать надлежащие меры по его обеспечению, в том числе приостанавливать деятельность политических партий. Допуская такую возможность, статьи 23 и 25 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" связывают его с определенными условиями: такая акция возможна, во-первых, если деятельность партии после объявления чрезвычайного положения препятствует нормализации обстановки, во-вторых, после соответствующего ее предупреждения, в-третьих, лишь в качестве дополнительной меры.

23 августа 1991 года в Российской Федерации в установленном порядке чрезвычайное положение не было объявлено. Напротив, 22 августа 1991 года провозглашенное ранее так называемым ГКЧП чрезвычайное положение было отменено Указом Президента СССР. Имела место сложная, противоречивая ситуация, которая, однако, не была оформлена как чрезвычайное положение и не могла служить обоснованием для выхода Президента Российской Федерации за рамки своих полномочий. Это важно подчеркнуть, ибо чрезвычайное положение как определенный правовой режим и чрезвычайная ситуация (обстановка) как фактическое состояние общественных отношений - понятия отнюдь не тождественные. Соответственно, Президент Российской Федерации не мог действовать применительно к сложившейся ситуации точно так же, как он действовал бы в условиях чрезвычайного положения.

Правомерность приостановления деятельности КП РСФСР не может быть обоснована и ссылкой на Закон СССР от 2 апреля 1990 года "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР", которым Президенту СССР предоставлялось право приостанавливать деятельность политических партий до принятия решения Верховным Судом СССР. Этот Закон имел строго очерченные пределы действия, мог быть применен лишь в целях пресечения национально-сепаратистской деятельности партий, направленной на дискриминацию граждан по признаку национальной принадлежности, языка, вероисповедания, а также в случае насильственного нарушения единства территории Союза ССР. Норма статьи 2 данного Закона не может быть истолкована как основа для применения института приостановления деятельности политических партий, поскольку в Законе СССР "Об общественных объединениях" такая мера не предусматривалась, она содержалась лишь в законодательстве о чрезвычайном положении.

Иные нормативные предписания о возможности приостановления деятельности политических партий в Конституции и законодательстве как отсутствовали тогда, так отсутствуют и в настоящее время.

Признание Конституционным Судом пункта 2 Указа Президента от 23 августа 1991 года соответствующим статье 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года некорректно, поскольку эта статья не определяет компетенцию высшего должностного лица, а формулирует общую норму - принцип. Она обращена ко всем субъектам конституционно-правовых отношений, предписывает им совершать лишь правомерные действия. Президент в равной с другими государственными органами, должностными лицами мере обязан действовать в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, а не по своему усмотрению. Статья 4 Конституции не дает Президенту права с целью обеспечения государственной и общественной безопасности, прав и свобод граждан и т.д. выходить за пределы установленных законом полномочий, руководствоваться не законом, а целесообразностью.

Не меняет этого вывода и ссылка в постановлении Конституционного Суда на пункт 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, определявшей сферы и предметы ведения Российской Федерации исходя из того, что она являлась республикой в составе Союза ССР, а полномочия РСФСР как суверенного федеративного государства осуществлялись ее высшими органами государственной власти и управления. Установленная этой статьей производность компетенции высших органов государственной власти и управления от полномочий государства не означает, что все органы в одинаковом объеме осуществляют полномочия государства. Последующее конституционное разграничение этих полномочий по ветвям власти и распределение по уровням и видам высших государственных органов призвано обеспечить четкое разделение функций и полномочий между всеми властвующими субъектами государства, предотвратить вмешательство в юрисдикцию друг друга.

В постановлении Конституционного Суда правомерность действий Президента подтверждается пунктом 11 статьи 1215 Конституции Российской Федерации, согласно которому он полномочен принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности. Однако это не является исключительно прерогативой Президента: такие меры вправе принимать и законодательная, и судебная власти в пределах собственных (неодинаковых по объему) полномочий, своими средствами и методами. Президент может использовать не любые, а лишь определенные меры, которые предусмотрены законом и входят именно в его компетенцию. Приостановление деятельности политической партии в обычных условиях не входит в перечень полномочий Президента, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.

Таким образом, приостановление Президентом деятельности КП РСФСР не основано на Конституции и действующем праве, осуществлено им с превышением полномочий, в нарушение принципа разделения властей.

 

По Указу от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР"

 

Конституционный Суд в своем постановлении не устранил юридическую неопределенность, содержащуюся в ходатайстве: вправе ли был Президент своим Указом от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" "объявить" имущество партий государственной собственностью, распределить эту собственность, осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, права на которое должным образом не установлены?

В постановлении Конституционного Суда проводится разделение собственности КПСС как единого фонда на три части, каждой из которых присущ свой правовой режим: а) собственность КПСС; б) государственная собственность, находившаяся на момент издания Указа во владении, пользовании и распоряжении КПСС; в) имущество, находившееся во владении, пользовании и распоряжении КПСС, но собственник которого не установлен. Подобная классификация выходит за рамки ходатайства, не является его предметом, не относится к юрисдикции Конституционного Суда. Она противоречит части четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, предусматривающей, что Суд воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Проведенное Судом деление имущества КПСС не было подтверждено в ходе судебного разбирательства, равно как не была выяснена принадлежность того или иного имущества, источники его происхождения, причины или иные обстоятельства, свидетельствующие о нахождении его в чужом владении. Участвовавшие в процессе стороны представили Суду противоречивые документы. Независимая финансово-экономическая экспертиза не проводилась. Исчерпывающие сведения об имуществе КПСС и КП РСФСР и фактическом его использовании не были представлены Конституционному Суду ввиду незавершенности в июне-декабре 1992 года его инвентаризации. Отсутствие четкого представления о том, кому и какая часть имущества КПСС и КП РСФСР принадлежала и должна принадлежать по праву, превращает проведенное Конституционным Судом разделение имущества в источник многолетних споров, лишает собственников возможности защитить в судебном порядке свои права, поскольку безвозмездно изъятое имущество приобрело нового собственника, а возможности правопреемника истребовать его, доказать право на это имущество или его часть сужены до минимума прежде всего неопределенностью относительно того, какую часть из классифицированной Судом собственности можно защитить в судебном порядке.

Признание правомерности действий Президента в отношении части имущества Коммунистической партии предполагает, что партия являлась частью государственного механизма и что, следовательно, ее имущество может рассматриваться как государственная собственность, а Президент в качестве главы исполнительной власти вправе был перераспределять государственное имущество, действовать в соответствии со статьей 1211, пунктом 6 статьи 1215 и пунктом 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации, осуществлять меры по защите интересов государства и охране его собственности.

Право распоряжаться объектами государственной собственности входит в компетенцию исполнительной власти, в том числе Совета Министров. Поэтому, осуществляя свои обязанности, Президент как бы вправе осуществлять те или иные действия, принимать акты относительно государственного имущества, в том числе остающегося в связи с ликвидацией государственной структуры. Однако в отношении имущества политической партии такой подход неприемлем, так как Конституционный Суд фактически исходит из позиции Президента, согласно которой "КПСС никогда не была партией" (преамбула Указа от 6 ноября 1991 года). Восприятие Конституционным Судом этой позиции вообще лишало бы его права рассматривать вопрос, поскольку имущественные споры между государственными органами ему неподведомственны. Более того, исчезает и сам объект рассмотрения - КПСС и КП РСФСР, поскольку они теряют природу субъектов права как общественные объединения. Становятся бессмысленными и многие другие стороны ходатайств, в том числе сопутствующего.

Разделение имущества КПСС и КП РСФСР на три части с их различным правовым режимом выходит за пределы требований ходатайства, является уклонением от поставленного перед Конституционным Судом главного вопроса - правомерно или неправомерно поступил Президент, "объявив" государственной собственностью имущество КПСС и КП РСФСР, располагал ли он для этого надлежащей компетенцией?

Российскому (как в прошлом и союзному) законодательству не известен институт "объявления" государственной собственностью какого-либо имущества. Введение его Президентом означает вторжение в сферу законодательной власти, нарушает принцип разделения властей. Конституция и законы Российской Федерации не наделяют Президента правом отчуждения имущества политической партии как собственника. В соответствии со статьей 22 Закона СССР "Об общественных объединениях" имущество ликвидируемой по решению суда партии может безвозмездно обращаться в собственность государства. Но для этого необходимо решение суда, основанное на нормах как материального, так и процессуального права. Только суд вправе был устанавливать принадлежность собственности тому или иному субъекту, источники образования, конкретные ее объекты и т.п. "Объявив" государственной собственностью имущество КПСС и КП РСФСР, Президент присвоил прерогативы судов общей юрисдикции, т.е. действовал не в соответствии, а вопреки статье 10 Конституции Российской Федерации, абзацу третьему части четвертой статьи 7 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", статье 149 Гражданского кодекса РСФСР; нарушил гарантии права собственности партий и судебной защиты этого права, создал прецедент безвозмездного изъятия имущества у собственника - партии внесудебным способом. Именно поэтому его действия следовало признать неправомерными, а соответствующие пункты Указа от 25 августа 1991 года - неконституционными.